中国现代医疗器械监管的发展历史

　从《医疗器械监督管理条例》2000 年的第一次颁布到2021 年的新修订，从参与国际医疗器械监管与法规协调活动的被动参加到主动作为，我国医疗器械监管事业取得长足发展，并获得国际社会的广泛认可。本文从起源、法规诞生、国际交流合作、新修订《医疗器械监督管理条例》发布实施等方面，详细介绍了我国现代医疗器械监管在借鉴国际先进经验的同时保持中国特色的发展历程，并展望了我国医疗器械监管未来的发展方向。

　　2021 年3 月18 日，国务院公布了新修订的《医疗器械监督管理条例》(以下简称《条例》)，这是我国医疗器械监管史上又一个新的里程碑。从2000 年我国公布第一部《条例》，到本次新修订，我国以《条例》为高层次法规而实施的医疗器械监督管理，已经走过了21 年的历程。21 年来，我国医疗器械监管不断进步和发展，为保障人民的健康和生命安全做出了贡献，也得到越来越多国际监管同行的赞扬和认可。有人会问，中国的医疗器械监管是否与国际发达国家一致?是否采用自己的模式?在这里要回答的是，我国现代医疗器械监管，从一开始就是走的国际化道路，并在与我国具体情况相结合的实践中不断发展到今天。

一、起源的国际化

　　追溯到20 世纪80 年代末期，当时的医药行业管理部门是国家医药管理局。根据国务院的授权，国家医药管理局负责药品、医疗器械工业生产与市场流通的统一管理。但是，由于医疗器械所涉及专业领域的多样性以及我国当时医疗器械生产水平还相对落后，尚未形成统一的行业，此前相当一段时间，我国医疗器械生产与市场管理都是分散在当时不同的工业管理部门进行的。当时的国家医药管理局内部，只有与药品相关的司，而没有专门负责医疗器械的司。20 世纪80 年代末期，为了承担对医疗器械实行统一管理的职能，筹备成立医疗器械司，又考虑到缺乏医疗器械管理经验的事实，国家医药管理局决定派遣医疗器械管理考察团，赴发达国家学习取经。从1988年到1996 年，国家医药管理局每年多次派出医疗器械管理考察团，赴美国、欧洲、加拿大、澳大利亚、日本等发达国家和地区，考察了解其对医疗器械实行监管的历史、体制、模式、技术手段和具体法律法规。其中主要的是考察了解美国和欧盟的做法与法规，连续几年多次前往美国食品药品监督管理局(FDA)总部和位于比利时首都布鲁塞尔的欧共体(后改为欧盟)总部，与负责医疗器械监管的官员和技术人员进行座谈，听取讲解，反复提问。除了FDA 和欧盟总部，也访问了FDA 的一些地区机构、医疗器械检测实验室，英国、法国、德国、意大利等欧盟成员国的医药管理部门和医疗器械检测、认证机构，以及位于这些欧洲国家和地区的欧盟医疗器械公告机构。

　　通过上述考察学习，国家医药管理局对以美国、欧盟为代表的发达国家和地区的医疗器械监管历史、体制和法规有了一定了解。

　　(1)发达国家对医疗器械进行监管，有监管机构、监管法规和技术支撑机构，有医疗器械定义，有基于风险等级的医疗器械管理分类，有对中、高风险医疗器械的上市前审查和准入许可(对低风险的医疗器械只进行登记管理)，有上市后的监督管理。

　　(2)美国对医疗器械进行监管的政府机构是FDA 及其器械与放射卫生中心(CDRH)。法规依托《联邦食品药品和化妆品法案》《医疗器械修正案》《医疗器械安全法》。基于风险等级的管理分类为第一类(低风险)、第二类(中风险)和第三类(高风险)3 个类别。对中、高风险医疗器械的上市前许可程序是510(k)和上市前批准申请(PMA)。上市后监管的主要执行机构是FDA 大区与地区驻在机构。

　　(3)欧盟对医疗器械进行监管的统一机构是卫生与消费者总司(后多次变更)。法规依托3 个指令，即《医疗器械指令》《有源植入医疗器械指令》《体外诊断医疗器械指令》(后缩改为2 个法规，即《医疗器械法规》和《体外诊断医疗器械法规》)。基于风险等级的管理分类为第一类(低风险)、第二A 类(中风险)、第二B 类(中高风险)和第三类(高风险)4 个类别。对中、高风险医疗器械的上市前许可程序是由位于不同成员国的欧盟医疗器械公告机构执行的CE 标志许可程序。上市后监管的主要执行机构是欧盟各成员国医疗器械主管部门。

二、法规的诞生

　　1990 年，国家医药管理局向国务院报告了医疗器械立法计划，并在整理归纳发达国家监管体制、法规和经验的基础上，着手起草我国医疗器械行政监督管理法规。1992 年，医疗器械法规项目被列入国务院立法计划。1993 年，国家医药管理局将初稿上报国务院。1994 年，国家医药管理局成立了医疗器械行政监督司。至此，我国初步完成了对医疗器械实行统一管理的准备工作。研究起草我国医疗器械行政监督管理法规时的主要思路是：借鉴发达国家的医疗器械监管体制、法规和经验，结合我国当时的国情，充分利用国内已有的行政管理资源和技术机构，建立起尽可能与国际通行做法一致以方便国际交流合作，又符合我国实际情况能够稳妥起步实施的管理制度。

　　当时我国医疗器械市场管理情况是：20 世纪90 年代初期国家医药管理局开始由科技教育司对境内新研制的医疗器械实行新产品鉴定方式的准入管理，但对进口医疗器械，根据医疗卫生机构的需要采购进口时，除了海关依据对外经济贸易部门的相关规定履行入境手续管理，尚无国家统一的上市前技术审查和市场准入审批管理。也就是说，当时已在我国市场上销售并在医疗单位使用的医疗器械，除了占比极小的实行新产品鉴定方式准入管理的境内医疗器械，对于绝大部分医疗器械，都没有国家主管部门统一建立的安全性与有效性技术档案，无法保障公众的安全和利益，使用中发生问题也难以追踪责任。根据这种情况，国家医药管理局决定首先建立起国家统一的医疗器械市场准入制度，对进入我国市场的医疗器械实行注册批准。待绝大部分在用医疗器械都已有注册资料可查，有了开展上市后监督检查的行政和技术依据时，再强化上市后的管理措施。

　　初稿上报国务院后，由于当时的机构设置尚未理顺，同时国务院法制办考虑到我国此前尚无医疗器械行政监督管理经验，送审稿中制定的管理措施和拟建立的管理制度是否符合我国国情并切实可行，尚无先例可循，认为可先由国家医药管理局以部门规章的形式发布为宜。1996 年，国家医药管理局发布了《医疗器械产品临床试用暂行规定》和《医疗器械产品注册管理办法》(以下简称《办法》)。《办法》规定自1997 年1 月1 日起，“进入中国市场的任何一种医疗器械产品, 须由产品生产者或其委托代理人向中国政府医疗器械行政监督管理部门提出产品注册申请”。后对进口医疗器械延期至1998年开始实行。

　　1998 年，随着改革开放的不断深入，国务院进行政府机构改革，撤销了实行行业管理的国家医药管理局，成立了以市场监督为主的国家药品监督管理局，建立了走向现代化的药品(包括医疗器械)监督管理体制。同时，国务院法制办重新启动了医疗器械法规的制定工作。

　　国家药品监督管理局成立后，在继续依据《办法》实行医疗器械注册制度的同时，根据《办法》实施以后取得的效果、经验和发现的问题，重新起草法规条文，在保留原注册制度基本框架的基础上，完善了上市后监管等内容，重新上报国务院法制办。2000 年1 月，国务院发布了《条例》，于2000 年4 月1 日开始正式实施。这是我国第一部以国务院层次发布的医疗器械监督管理法规，体现了党中央、国务院对广大人民健康和生命安全的极大关心，对加强医疗器械监督管理的高度重视，以及坚持改革开放，积极吸取发达国家对医疗器械实施监督管理的成功经验的政策。标志着我国医疗器械监督管理走向法制化的崭新阶段，标志着我国医疗器械市场向规范、有序的方向迈进。以《条例》为上位法，国家药品监督管理局又修改完善了《办法》条文，重新发布了《医疗器械注册管理办法》，制定发布了《医疗器械生产企业监督管理办法》《医疗器械经营企业监督管理办法》等部门规章。

三、接轨与特色

　　我国医疗器械监管法规充分借鉴了发达国家的成功监管经验和通行做法。虽然在细节要求上，各国都有不一致之处，但在总体设置和框架安排上，我国与发达国家的做法是基本一致的。例如，医疗器械定义、基于风险等级的管理分类和对高风险产品的技术审查要求等，都与发达国家的规定基本一致。以前我国按照国内体现重视程度以第一为重要的传统优先顺序，把风险等级高的医疗器械称为第一类，风险等级低的称为第三类。为了能够与国际规定一致，从1996 年的《办法》开始就特意将分类顺序调整为第一类(低风险)、第二类(中风险)、第三类(高风险)3 个类别。考虑到我国当时行政监督和技术资源等方面的状况，《办法》中也有一些规定与国际不同，体现了中国的国内条件。当时外资企业以及办理进口产品注册的企业反应强烈的主要有两个方面问题：①强制性标准的要求;②全性能检测的要求。此外，还有一点与发达国家不一致的是对境内第二类医疗器械的分散注册规定。无论美国还是欧盟，医疗器械上市前都是实行与监管市场范围一致的全境统一审批，以对所有生产者公平一致。例如，美国上市前审批都由FDA 的CDRH 统一进行，FDA 大区与地区办事处只有市场监督查处的职能，不负责上市前审批。这样，上市前统一审批与在美国全境销售使用的市场范围是一致的。欧盟是按照产品技术类别的不同，由具有相应技术资质的公告机构代表欧盟实施上市前的CE 审批，而不是按照成员国划分审批各自范围的医疗器械。每个公告机构都可审批来自欧盟全境的医疗器械，取得CE 标志的医疗器械可在欧盟全境销售使用，统一审批与销售使用的市场范围同样是一致的。而我国，由各省(自治区、直辖市)主管部门分别审批各自范围内企业生产的第二类医疗器械，批准后可以在全国销售使用，则不是审批与销售使用市场范围一致的全境统一审批安排;在各地医疗器械产业发展水平不一致以及促进本地经济发展等因素作用下，特别是在我国地方药品监管部门属于地方政府的组成部分而非国家药品监督管理局直属机构的政府体制状况下，可能带来客观上全国范围内个别第二类医疗器械市场准入尺度不完全一致的隐患。

四、国际交流合作

　　如前文所述，我国现代医疗器械监管的起源即是走的国际化道路。监管体制和法规建立以后，监管部门始终没有停止与国际监管同行的交流与合作。一是与各国监管部门及其技术机构的双边对口交流与合作，二是参与国际医疗器械监管与法规协调组织和有关技术机构的会议和活动。

　　从20 世纪80 年代末为制定我国医疗器械监管法规到发达国家考察开始，到《条例》诞生至今，我国药品监管部门没有中断与各国监管部门之间的联系与合作。特别是与美国FDA 的交流合作，邀请其官员或医疗器械技术审评专家来华讲课，或派人到FDA 考察交流，去CDRH 学习培训等不同类型的合作项目，几乎每年不断。赴欧盟、加拿大、澳大利亚、日本等发达国家和地区考察交流或邀请来华交流的项目也每年都有安排。从20 世纪90年代到2020 年期间，国家药品监管部门多次组织国内不同医疗器械检测中心、认证中心和不同省份医疗器械监管部门的代表和技术人员赴美欧考察，学习交流，派出了数十个考察团组，以期扩大我国医疗器械技术机构和地方监管人员的国际化视野，提高医疗器械监管和技术监督水平。

　　参与国际医疗器械监管与法规协调活动方面，我国监管部门经历了被动参加、积极参与、主动作为3 个阶段。从20 世纪末期到2006 年前后，基本为被动参加阶段。这一阶段国际上积极开展活动的是全球医疗器械协调工作组(GHTF)，曾多次邀请我国医疗器械监管部门派人列席该组织的年度大会和有关专业工作组的会议。该组织从成立开始即只有美国、欧盟、加拿大、澳大利亚和日本5个正式成员，从不吸收其他国家，却在一次有我国代表列席旁听的大会上强烈呼吁作为亚洲乃至全球大国的中国参加该组织，成为该组织的正式成员国。但鉴于我国监管部门当时的人力、财力资源等方面情况，尚不具备履行正式成员国义务的条件;不要说派出足够的人员参与各工作组的活动，就连GHTF 大会都不能保证每次都派代表列席旁听。当时只能谢绝该组织的邀请。但随着我国改革开放的不断深入、经济规模的不断发展和综合国力的不断壮大，我们理应体现出大国的担当，努力提高我国在国际活动中的话语权。2007 年前后，我国医疗器械监管部门在国际医疗器械监管与法规协调活动中进入了积极参与阶段。首先正式加入了亚洲医疗器械监管协调工作机构(AHWP)，并成为其第13 届轮值主席国。2013 年3 月，我国正式加入国际医疗器械监管机构论坛(IMDRF)，成为管理委员会成员，并于2018 年作为轮值主席国在我国成功主办了该组织一年两次的大会。我国监管部门的代表积极参加该组织各工作组的活动，牵头成立医疗器械临床评价工作组并制定发布了《临床评价》《临床试验》等4 个IMDRF 技术文件，积极在我国医疗器械监管实践中实施IMDRF 推广的标识(UDI)技术措施，成为IMDRF 监管协调活动中的重要角色。国家药品监管部门还成立了医疗器械国际监管法规研究组，推动IMDRF 等国际协调成果在我国的转化。据统计，在前期IMDRF 发布的36 项技术文件中，我国已经全面实施或部分实施33 项。此外，我国监管部门还曾派代表担任全球医疗器械命名机构(GMDN)的理事，连续几年参加该机构的工作。除积极参与以外，2010 年，我国医疗器械监管部门的国际交流机构创办了每年一届的中国医疗器械监督管理国际会议，国家药品监管部门及其与医疗器械监管相关的各部门领导每年都在会议上宣讲我国医疗器械监管政策、法规和新的做法，与参会的各国代表对话交流。包括美国、欧盟等发达国家和地区在内的各国医疗器械监管部门、技术机构、行业协会、学术团体和医疗器械生产、流通企业的技术、法规专家等踊跃参加，会议规模已经发展至数千人，成为当前世界上规模大的专门以医疗器械监管交流活动为主题的国际会议。从发起至今已经主办了12 届。这一大型国际活动充分向世界表明了，今天的中国医疗器械监管部门已经不只是积极参与国际监管协调活动，而是主动作为，积极引领各国医疗器械监管部门开展国际交流活动。

五、监管的发展与新修订《条例》

　　从2000 年的《条例》到如今的新修订《条例》，我国医疗器械监督管理法规在不断总结实践经验、结合我国实际情况、吸收国外先进理念的思想指导下经过了几次修订，不断发展完善。新修订《条例》体现了与以往不同的新特色。

　　大的特点是鼓励创新与发展。2017 年10 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深化审评审批制度改革鼓励药品医疗器械创新的意见》(以下简称《意见》)。新修订《条例》即是在《意见》精神的指导下，为落实中共中央、国务院对药品医疗器械审评审批制度改革作出的重大决策部署，从制度层面进一步促进行业创新，更好地满足人民群众对高质量医疗器械的期待而进行的修订。监管的目的是保证医疗器械的安全有效，保障人民群众的健康和生命安全。只有科学监管才能正确地把握和处理所涉及的诸多关系。首先是安全与发展的辩证统一关系：没有安全的发展不是真正的发展，没有发展的安全不是持久的安全。同样重要的是放活与严管的关系：只有进一步落实“放管服”要求，有效地激发市场创新活力，才能长远地提升医疗器械质量和效能，达到监管的真正目的。新修订《条例》明确了国家制定医疗器械产业规划和政策，将医疗器械创新纳入发展重点，对创新医疗器械予以优先审评审批，支持创新医疗器械临床推广和使用，推动医疗器械产业的高质量发展。

　　另一个特点是强调了基于全生命周期的风险管理。在国际医疗器械监管协调机构的文件中，《医疗器械安全和性能基本原则》(以下简称《基本原则》)早已被发达国家在监管操作中普遍采用。《基本原则》所确立的是医疗器械的设计制造者对医疗器械的全生命周期负责。医疗器械在其全生命周期各阶段的安全和性能表现以及预设用途的实现，都是由其设计制造者注入的，而不是由其生命周期下游各阶段的经手人所决定的。因此，《基本原则》中对医疗器械全生命周期的所有要求，都是对设计制造者提出的。全生命周期监管不等同于对医疗器械市场各阶段相对人的分段监管。新修订《条例》虽没有引用《基本原则》，但提出了我国医疗器械监督管理的基本原则，通过落实注册人与备案人的责任，明确注册人与备案人应当加强医疗器械全生命周期质量管理，对研制、生产、经营、使用全过程中医疗器械的安全性、有效性依法承担责任，强调了医疗器械全生命周期监管的概念，向《基本原则》进一步靠近。新修订《条例》同时明确了受托生产企业、境外企业境内代理人等相关主体的权利义务。

　　新修订《条例》标志着我国现代医疗器械监管又进入了一个新的阶段，体现了党中央、国务院对人民群众健康和生命安全的关心和对医疗器械质量与创新发展的高度重视，也体现了我国药品监管部门为全面落实《意见》精神而采取的积极有效的新监管政策和措施。

　　综观我国现代医疗器械监管从起源、发展到新修订《条例》发布实施的全过程，我们有理由相信，中国共产党和中国政府是真正对人民负责的党和政府，中国是国际大家庭中友好守信的一员，是始终向有利于各国人民、有利于国际交往的方向靠拢的一员。在党和政府的坚强领导下，我国药品监管部门进一步解放思想，落实改革措施，有效作为，中国的医疗器械监督管理必将朝着科学监管、不断进步、保障安全、促进发展的方向不断迈进，为中国和世界人民的健康事业做出更大的贡献。